【理论前瞻】

服务国家空间战略 培育壮大新增长极  

积极推进淮海城市群协同发展

苏衍超 

      4月17日，中央政治局会议强调，当前经济发展面临的挑战前所未有，必须充分估计困难、风险和不确定性。培育壮大新的增长点增长极，牢牢把握发展主动权。培育壮大新增长极，最高级的形式就是以城市群为主要形态带动区域协同发展，为国家空间战略布局提供新的动力支撑。

一、坚持底线思维，认真谋划“十四五”期间的国家城市群发展战略

      习总书记指出，要建立城市群发展协调机制，以城市群为平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动。通过跨区域协调发展、优化经济发展空间格局己经成为必然要求。近年来，我国城市群总体发展取得了很好的成效，城市群区域的经济总量大幅提升，但城市群的功能和协同发展能力还有很大的提升空间。面对新冠疫情全球大流行、中美贸易战和全球化新趋势的影响，城市群发展一方面要增强安全底线意识，一方面要更好发挥城市群对激发新动能、塑造新竞争力、推动大中小城市和区域协调发展的重要作用。培育壮大新增长极，应该增强与国家现有发展战略的空间联系，在区域发展大局中重构和优化多尺度空间的功能，服务保障区域的经济安全、产业链供应链安全和生态安全，同时通过功能混合的分布式空间开发拉动新基建释放更多产能，增强开放水平，拓展市场潜能。

      “十四五”规划，是在新的历史方位上开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划。进一步优化完善国家城市群发展格局，服务国家空间战略，培育壮大新增长极，是当前的一项重要课题。在“十三五”期间的国家“两横三纵”的城市化战略空间格局中，横轴通道与纵轴通道交汇处都为重要节点城市群，唯独沿海通道与陆桥通道交汇处的淮海区域尚属空白，缺乏国家城市群战略支撑。此前，国家发改委、住建部委托徐匡迪院士带领中国工程院开展的中国特色城镇化道路发展战略研究中提出，应构建“5611”城市群格局，包括5个国家核心城市群、6个作为战略支点的城市群、11个区域支撑的城市群，将淮海城市群列入区域支撑的城镇群范围。

        2018年10月，国务院批复《淮河生态经济带发展规划》，提出推动淮海经济区协同发展，打造省际交界地区合作示范样板。淮海经济区处于联接京津冀和长三角两大经济板块的中间位置，也是“一带一路”战略和东部沿海经济带的交汇点。在这一区域内实现徐州—菏泽—连云港—淮北—商丘—宿迁—宿州—济宁—临沂—枣庄等10个核心城市联动，培育发展淮海城市群，有利于发挥“沟通南北、东西联动”的辐射引领作用，在新的形势下同时发挥区域支撑和战略支点效应，更好地服务国家空间战略，真正形成新的区域增长极。

二、应对冲击挑战，培育发展淮海城市群的战略意义

      面对百年未有之大变局和各种冲击挑战，应该发挥淮海城市群特殊的地缘区位优势，利用区域内协同发展的基础条件，加快提升区域增长动力，有效拓展国家空间战略的腹地资源。

      （一）保障京津冀和长三角区域产业链供应链安全的需要。淮海城市群产业基础较好，具有相对完整的工业体系，且可以实现就业的本地化。区域内外的空间可达性较好，制造业产品和农副产品可快速供给到京津冀和长三角区域。借助北京和长三角G60科创走廊的产业和人才资源，通过淮海城市群的再工业化进程，能够协同发展在京津冀和长三角区域由于成本约束和空间约束无法布局的产业，形成具有战略意义的配置中心，提升产业链供应链的完整性和应急保障能力，增强国家空间战略的韧性和安全竞争力。

      （二）增强“一带一路”战略双向开放水平的需要。淮海城市群位于新亚欧大陆桥经济走廊的东方起点，整体处于对内对外的物流大通道之中，陆海交汇的枢纽地位十分显著。在疫情期间，区域内多地的中欧班列不间断运行，为大量外贸企业、制造业企业顺利复工复产达产把握了先机。淮海城市群的发展有利于发挥整体效应和联动优势，整合重构区域内的物流中心和设施网络，构建更加高效完善的交通走廊，增强与陆桥沿线的城市群合作互动能力，为推动“东西双向互济、陆海内外联动”的开放新格局作出独特贡献。

      （三）有效拉动国内投资和市场需求，激发区域活力的需要。淮海经济区拥有豫东、皖北、苏北、鲁南四个方向超过1.2亿常住人口、1.5亿户籍人口的广阔腹地。淮海城市群的人口、经济总量相当于我国一个较大省份的规模，当前若作为一个经济体在全国省份中经济总量可以排在第12位。区域人均GDP约5万元，约为全国平均水平的80%，城乡居民收入也略低于全国平均水平，具有较大的潜力空间。当前，淮海城市群的工业化水平和城镇化率处于全国平均水平，仍处在快速发展阶段，在相当长一段时期内继续保持较高的增长速度。区域内交通基础设施和公共服务设施存在发展不平衡、不充分问题，通过城市群尺度的整体集约规划可避免重复建设形成的资源浪费。短期内有效的投资拉动完全可以实现洼地崛起，带动人口结构优化，增加大量的中等收入人群，释放巨大的市场需求。

      （四）优化华东、华北和中原地区生态安全格局的需要。淮海城市群处于我国南北地理分界和东中结合地带，与华东、华北和中原地区紧密相连，黄河和淮河流域在此汇合并与大运河交织。区域河湖水系发达，具有良好的生态廊道资源。当前，区域内有6个城市纳入国家资源型城市转型试点，徐州、淮北、枣庄三市被纳入全国老工业基地调整改造规划，区域转型发展和生态修复在全国具有典型性和示范意义。加快发展淮海城市群，可以更好地发挥跨区域生态治理的协同作用，进一步提升区域生态价值，进而优化华东、华北和中原地区的整体生态安全格局。

三、服务国家战略，培育发展淮海城市群的主要导向

      （一）坚持顶层设计，将培育发展淮海城市群纳入国家“十四五”城市群发展规划中整体谋划。充分发挥淮海城市群内人文融合度高、区域交流合作紧密的优势，加大国家政策支持力度，打造新的跨区域城市群示范模式，带动人口总量占全国10%的区域实现洼地崛起。推动淮海城市群向北向南承接支撑京津冀和长三角区域，拓展两大板块的战略纵深，加强两大区域的空间联系；加快实现“龙头”振兴，更好地发挥新亚欧大陆桥在一带一路战略中的价值作用；积极对接周边沿长江、黄河发展轴线上的城市群，实现区域连绵发展，在国家东部空间格局中发挥“触媒”作用，真正突出培育壮大新增长极的结构性影响。

      （二）坚持集成超越，突出城市群引领发展的功能优势。充分借鉴国内国际先进城市群的区域协调共治经验，成立城市群综合协调机构，高效发挥城市群的规模优势。制订操作性强的城市群整体发展弹性规划，优选中心城市、功能区块和示范合作片区。提升徐州中心城市功能，增强城市群内部的高端产品和服务供给，打造区域的高端生产性服务引擎。通过提升连云港港口功能，打通徐菏发展大通道、发挥菏泽区域国家级能源原材料基地作用，推动临沂商贸物流高质量发展等差异性举措，切实实现规模互借、错位发展。探索跨省跨界示范区域建设模式，引导合作共建园区和发展飞地经济。引导各城市进一步强化产业合作机制。按照产业链供应链的整体性互补性原则，整合发展要素，在集聚迭代中实现重大产业的跨越式发展。

      （三）坚持联动发展，打造轨道上的城市群。集中规划城市群网络化空间结构，依托各个省级铁路建设集团的联合力量，明确城市群城际轨道开发建设的主体，坚持交通引领发展的导向，以提升新基建的投资效能为核心，统一开展复合开发、集约建设。坚持城乡一体，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，不断优化城乡空间，形成适度均衡的城市群发展格局。

      （四）坚持共建共享，提升城市群公共服务能力。创新实践都市圈发展利益共享机制，坚决打破一切行政边界的“隐形壁垒”。真正实现城市群人口自由流动，保证就业的本地化和流动人口市民化。在城市群内部探索成立共同发展基金，按市场化方式运作，加大优质的跨界公共服务产品供给。推进淮海城市群各城市教育、医疗、文化体育、旅游、生态环境、信息化建设、民生和社会保障等方面设施的共建共享。建立城市群生态协同治理机制，统筹研究规划区域生态安全格局，重点推进跨界生态廊道建设。（作者单位：江苏省徐州市政协）

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