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等外探索: 公益司法保护的“吴江方案”

2020-01-24 11:37

吴江区检察院分析后认为,文物一般属国有财产,毁坏文物将直接损害国家和社会公共利益。因此,作为文物保护单位的古桥应当属于国有财产保护范畴,是公益诉讼保护和监督的对象。

(吴江检察院  供图)

2018年3月2日,最高检会同最高法发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为……”这条规定中的“等”字曾引起了热议。检察机关就“等”字做了哪些探索?又取得了什么成效?

2019年,是苏州市吴江区检察院公益诉讼工作的探索之年,该院办理了一批“4+1”领域之外的新类型案件(下称“等外案件”)。古桥保护、流动未成年人保护、推动社区服刑人员请假统一标准等,吴江检察院对公益诉讼“等”外领域进行了生动的实践。

古桥保护:公益诉讼“等”外探索

吴江地区的古建筑多、古桥多,在124座各级文物保护单位和64座未定级文物单位中,由于历史原因和城市化进程不断推进,加之各种自然和人为因素的堆积,不少古桥保护现状不甚理想。

“当时实地调查就发现,这些古桥有长杂草杂树的、有乱堆乱放的,桥上有很多自来水管、燃气管、晒衣架,还有的桥排柱多处断裂,不少存在安全隐患。”吴江检察院第五检察部检察官许剑峰介绍说。

事实上,根据《行政诉讼法》规定,检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域具有公益诉讼职能,但文物保护是否属于公益诉讼的范畴在当时并没有定论。

“文物保护属于检察机关公益诉讼‘等’外探索范围。”吴江区检察院分析后认为,文物一般属国有财产,毁坏文物将直接损害国家和社会公共利益。因此,作为文物保护单位的古桥应当属于国有财产保护范畴,是公益诉讼保护和监督的对象。

在前期调查的基础上,吴江检察院制发了两份检察建议。建议中,详细列明当前古桥保护工作存在的问题,建议有关部门依法履行对各级文物保护单位(古桥)的保护和监管职责,全面排查,及时整改,切实消除古桥存在的各类隐患。同时,建议有关职能部门建立古桥保护长效机制,加强古桥保护宣传解释工作,防止类似问题再次发生。

检察建议发出后,引起文物局等相关职能部门高度重视。两个月内,建议中的大部分内容就得到了落实。许剑峰透露,根据公益诉讼“回头看”工作要求,目前30多座古桥已“容光焕发”“古韵重生”。

检察机关的监督权本身具有公益属性,“但诉前检察建议为主,如果不整改,可以提起行政公益诉讼。”检察官这样说。

社区服刑人员请假:长三角地区统一标准

去年11月18日至19日,在吴江举办的沪苏浙皖检察工作座谈会上,长三角统一社区矫正请假标准,放宽社区服刑人员请假限制。四省市检察院和司法厅(局)签署《沪苏浙皖社区服刑人员外出管理办法(试行)》,细化7种请假事由,统一请销假标准,为长三角地区社区矫正人员更好融入社区、回归社会提供更加人性化的便利。

说起这件事,吴江检察院第三检察部检察官夏文军坦承,当时江浙与上海步调不一致,面对的问题较为突出。

历史上,上海青浦人、江苏吴江人、浙江嘉善人的往来、生产经营活动从来没有停止过。长三角一体化上升为国家战略,在政府部门的推动下,三地间的所有断头路都得到了修复、接通,而社会各项事业的融合发展也在三地之间有序开展。

“这种一体化,在行政区划不改变的前提下,必然要有效打破各种壁垒。”夏透露,去年年初去嘉善和青浦去交流加强协作,发现司法衔接中还存在一些问题。“当时在江苏,社区服刑人员因就医、家庭重大变故等原因,经批准才能外出,其他理由原则上一律不予准假;而紧邻吴江的上海清浦不是这样。”

事实上,民营企业主涉虚开发票被判缓刑不在少数,因本人外出请假受到严格限制,导致企业经营受到重大影响。在吴江区400多名社区服刑人员中,125人涉民营企业,接近一半的人有外出需求,当中又有98%的人为了企业的生存经营发展,要去参加各种活动。

中央大力支持民营经济发展,地处民营经济发达地区的检察机关,如何充分履行检察职能,为民营企业营造好的法治环境,是近年来各级检察院机关持续推进的重点工作。

一石激起千层浪。吴江地区社区服刑民营企业家“请假难”问题,得到了省检察院的高度重视,并把破解这一难题列为2019年的重点工作。其间,江苏省检察院、省司法厅在全省还组织开展了专题调研。

据介绍,长三角四省市检察、司法行政机关在协商中,就原本存在较大差异的请假标准作出统一规定。《办法》将多年来社区服刑人员外出的请假理由“就医、家庭重大变故等原因”细化扩充为七大类情形,对社区服刑人员因生活、工作、学习等需要扩大活动范围和经营外出予以明确规定。其中将满足社区服刑人员参与投资谈判、走访重点客户、参加行业活动、签订重要合同、参加重要展会、催要业务款项等生产经营需要而外出处理的需求。

“这个办法不仅针对民营企业社区服刑人员,除生产经营需要外,诸如社区服刑人员中有结婚、生育、就学、考试、诉讼、节日探亲祭祖需要确实需离开执行地的,同样可以向司法行政部门提出请假申请。”夏文军说。

“网格化”管理:发现流动未成年人

据了解,吴江检察院现有35名员额检察官,每年的案件量却达到3000余件。大量案件压力下,办理公益诉讼案件尤其是“等外案件”,需要有一颗公益心。

说到吴江地区的未成年人保护和救助流动中的困境儿童,吴江检察院未检科检察官付雷介绍,在当地检察机关的推动下,吴江目前已经有了由吴江市政法委主导各司法机关各地方管理部门参与打造的“网格化管理中心”。该中心对各社区设网格巡视制度,网格巡视员及时发现出租屋区有无流动人口特别是流动未成年人。

“网格巡视员最贴近基层现实。”在现实层面,很多“网格员”属于兼职。如果使用专人又会增加社会成本。”付雷称,这项工作需要政府部门和社会力量进一步加大关注和支持力度。

据悉,这些年,吴江检察院办理公益案件主要偏向于4+1规定,但‘等’字之外也开始了长足的探索。数据显示:2019年吴江检察院全年办理公益诉讼案件29件,等外案件5件。

眼下,高楼外墙都流行用外挂石材,还有空调外机支架、阳台防盗网“超期服役”现象比比皆是。事实上,以外挂石材为例,有人称质保2年,也有的保5年,另外还有的将它等同于技术标准《玻璃幕墙工程技术规范》设计使用年限为25年。

不管合同方签的质保几年,在检察官们看来,砸下来伤到人可是大事故,来不得一个“万一”。许剑峰等人准备把这些问题“打包”向住建等部门了解情况。“合适的话,会先发出检察建议。”他透露说。

 万森  俞文杰